觀察香港特區2012年特首選舉對中央地方關係的意義 明報月刊 七月號


崔偉恆


一﹑理性選擇模式和官僚政治分析



從中央地方關係看2012年特首選舉，第一個分析框架是理性選擇模式和官僚政治分析。從這個角度，我們可見中國現時的中央與地方關係仍然以中央集權為主要軸心。這個基本原則與世界潮流，分權是相違背。現時的基本政策要維持是現狀，主要是有一種保守和反動的勢力。主要因為中國現時的政治是屬於威權官僚政治。角色有中央政府內處理香港政制的官員，即港澳辦。而處理中央政策的官員與地方的菁英包括西環的中央駐港聯絡辦以及在中環行走的港府官員。



排斥政黨政治﹑抬舉行政主導

由於是威權官僚政治，以至當中的封建思想，透視出不同的政治文化或政治現象。為什麼八十年代以前在草擬基本法的時候會有所謂政治主導的問題？當年蕭蔚雲在內的內地法律權威，希望透過移植英皇制誥和皇室訓令有關港督的權限到基本法的第四十八條和第四十九條。

　　

在質詢曾蔭權濫權的立法會大會裡，工聯會立法會議員潘佩璆表示不理解為甚麼港督不用納稅，又對回歸後行政長官納入納稅範圍感到驚訝。這是因為大家不知道如果行政長官承襲港督的權限身份，就會出現尷尬的情況。因為港督在港英時代是主權代表，而行政長官，是承繼了一些港督憲制中的行政的權力。另一方面，歸咎於封建思想是由於是港人普遍心態仍然是狹隘的用人唯為材的心態。為什麼這樣說呢？因為中國人鍾情於考試制度，我們迷信考試制度能夠培養出治國人材，但不代表是主權代表。自隋朝開始，中國的考試制度都能夠找到一些能人去輔助君主，達到治國，平天下的目的。而今次我們看到現任特首曾蔭權就著款待事件的行為，有些人，包括候任特首梁振英認為要將特首納入公務員規管範圍內。而其實在基本法第四十七條就著財產方面向終審法院法官申報。這也側面反映了行政長官作為中央主權代表在很多方面的權力不受制約，透視出行政同立法機關的關係，以至這現時社會認為不足的權力制衡格局。



在多年來，這都是一種理性選擇。在官僚政治的理性選擇下，希望透過移植港英時代的沒民主、有管治的統治模式直接移植到回歸後的香港。基本法第七十三條和第七十四條有關職權方面，甚至第七十三條第六段有關彈劾的聆訊和西敏寺模式的不信任投票機制非常不同。　



要改變這個理性選擇和官僚政治，就需要有魄力的官員。所謂公民社會和國家主義對立這個矛盾，事實上現代文獻雖然都指官僚會較為保守﹑反動，但亦有好處，在官僚政治的環境裡有相對較少的阻力去進行改革。官僚思維亦可能較為循規蹈矩之餘，也有機會因為由於少了政治的阻力而能力去創新制度。這可否突破行政主導的瓶頸，由一個總統制的憲政格局過渡至西敏寺模式呢？其實當年的中國政治體制發展改革辨公室主任嚴家琪以至國外的學者如政治學家Lipset, Lijhart都提過一些初始民主轉型的國家行總統制往往結局都不好。行西敏寺之制度將讓行政當局位置由來自立法機關的人同時出任。雖然有“Fusion of Powers“，在權力上的運用，此制始終有較高的執政能力，議案較易通過，這在香港可能是好事。

文化制度論

第二點是文化制度論，或者稱為共產黨所領導的民族主義。文化制度論的產物是單一制，中華人民共和國是單一制國家。雖然，一國兩制是一個很創新的嘗試，但中央政府自七十年代尾到八十年代頭，有意透過一國兩制或設計一國兩制來統一中國的時候。一直是以單一化的思維出發，在中國憲法框架下作出的一個設計。黨作為唯一的統治菁英集團，在憲法裡有一個不可挑戰的地位。這個格局能否改變？所謂的文化制度論又是什麼呢？在這個章節，我們在一黨專制之下有不同的角色扮演，包括中央人民政府、公民社會、國企和民企，當中又有太子黨、團派。在香港來講，有人提到不同的特首候選人所代表背後的政治和經濟力量的版塊。而黨作為中華民族的代表，我們也經常聽到胡錦濤總書記，要走上中華民族復興之路出力。在這裡，我們就要先看看現行執政黨的認受性了。



現時中國共產黨認受性主要來自三方面。



　第一方面是來自經濟表現。經濟的持續增長令到國力、經濟實力、硬實力得以增加，從而增強了表現式的認受性。這個來自Max Weber的理論歷久常新，已證明是經驗之談。第二個是民族國家的完整。剛才提及到中國共產黨作為中華民族的代表，負上中華民族復興的責任。所以在體現國家行為時，中央政府作為行政機關扮演著國家主權代表時，對主權要特別執著。而背後的演繹，可以演繹為政策層次或者操作層次可以見到，譬如學者去研究中國公共政策在中央和地方之間分權的時候，對外的政策往往是最強的。意識形態之外，台灣政策或者對香港政策分權方面，其實中央給予地方拿捏游走的空間相當少。那麼，所以往往這類的政策涉及對台，甚至民族政策或者香港政策，這個地方政府少有機會可以做其他事情。另一個是由於大一統的格局。大一統是作為全中國人的一種宗教，亦是全體漢族人的最大公因數。所以，中華人民共和國之中的共產黨作為執政黨有一個責無旁貸的責任去履行大一統的責任。當然也可由另一層次去思考，例如理解薄熙來過左或過激的政策會引發反彈，這個反彈正正可以看到薄熙來在重慶或遼寧嘗試解決認受性不足時引發的另一種模式。透過民粹主義模式維持治安，未必會犧牲經濟利益，但透過打黑或打擊現有的一些官僚或者大商家而爭取民望，這和以往單靠經濟增長或單靠民族國家這個光環，又有稍微不同。當然隨薄熙來的下台，我們可知過左﹑過激的政策，中央是接受不到。



文化制度論和黨領導民族主義



最後一點就算文化制度論和黨領導民族主義，如果中央有繼續為漢族甚至中華民族，有統一中國的決心，而香港大部人仍然認同自己是中國人的身份。反轉來看，有更多顧全大局或更為中港未來著想的官僚在處理香港政策的時候，我想這方面應該能夠令到香港和內地接軌時有更少的摩擦，能夠更好地融洽。





歷史制度論或路徑依賴理論



歷史制度論，我們也叫路徑依賴理論。其實，我們看回蘇聯的歷史可知，所謂的路徑依賴理論是指改革的障礙往往來自領導對於某個歷史階段的選擇性借鏡。譬如中國共產黨對於蘇共解體的教訓，認為由於蘇共的憲法裡面有聯邦制的有關規定。波羅的海三國以至其它加盟共和國就利用法律上的漏洞，脫離蘇聯而獨立。1949年後的中華人民共和國憲法一直沒有將蘇共憲法裡關鍵條文放進去。這是因為毛澤東認為沒這個必要。另一方面，一九八九年民運以來，中國的領導人都意識到民族主義或者愛國主義是一條挽回中國共產黨作為執政黨認受性的唯一方法。所以為了解決這個問題，政治局常委自從江澤民執政後期，胡溫的上台，因此請了很多歷史系教授到中南海講解，其中很多部分提及到大一統的局面以至強政府在樹立中央權威和有中央集權的能力都是成為強國必然條件。當然，有後人分析認為這其實電視片集「大國崛起」的劇本來自Paul Kennedy “The Rise and Fall of Great Powers”的緣故。



　　至於第四部分，我們從論述分析可見，執行路徑依賴理論或歷史制度論的時候，在香港政策，譬如訂立基本法第二十三條時和再之前的愛國者定義等問題上，都可反映出中央希望強化愛國教育，從而防止和杜絕香港走上獨立的道路。這種主權行為或不斷強調主權的行為，要相當小心溶入的香港社會，否則會離間地方群眾與中央政府之間的關係。

　　要解決官員管理，要令到民眾安心成為中國人或繼續和中國融洽這局面，其實要解決一些前線的官員對香港政策的拿捏。但往往由於政治社會化的原因，歷史書有社會化的功能，政治學習的過程會令到官僚對於歷史有某種選擇性傾向，可能是擔心放權會亂，會引發蘇聯式的崩潰。問題是我們見到尤其是歷史演變的文化浪潮，似乎中國必須再次考慮歷史依賴的借鏡，不單純是蘇聯。我們見到外國民主政府確實是希望這個民主浪潮繼續轉移到其他未民主化的國家。由天鵝绒革命到茉莉花革命，我們見到發展中國家慢慢走入民主化的過程之中。



　　另一方面，中國對於第三世界或發展中國家的民主化過程有不同的體會，而不是單純一棒打死否定。譬如在敘利亞，阿薩德政權方面，中國亦希望透過現在增強了的國力作出調停。這對香港有影響嗎？我們見到前年香港政府派六千元正是由於天鵝绒革命的餘波引致。



在特首選舉之前，有評論指出外國勢力如何透過香港和平演變中國。有人提出曾蔭權和唐英年有外國勢力在背後把持。自冷戰以來，香港算是在中英和中美角力之間。冷戰時，香港作為國際城市，甚至有人說香港現時仍是一個國際城市，美國和其他外國勢力有一個歷史原因，在香港有經濟或其他政治利益。冷戰時期，美國或明或暗支持港英繼續維持西方在東方的前哨地，去觀察中國和維持一定的經濟利益。回歸前夕，美國國會更加通過了香港關係法，更加密切關注香港作為國際城市的身分。



　　從維基解密的資料可見，美國領事和香港本土的政治人物有相當之頻密的往來，甚至包括的司局級的官員。作為一個前哨地，意識形態方面往往會更接近西方的民主、人權、自由﹑法治和最重要的市場經濟(基本法第五章單獨明確確立)。就算這一切比較西方自由化的觀念，其實國家亦需要有更大的包容去反問自己，究竟這些價值對中國來說是否有作用。不能因為是外來價值，而一筆抹過。在處理中央和地方的關係的框架中，我們見到有不同的理論，由理性選擇官僚政治到文化制度論、歷史制度論和接下來我提及的聯邦制有相當關係。



博弈論與聯邦制



剛才提及到中國是大一統文明，但其實政令不出中南海。各個黨派不同的爭奪而令到大一統國家出現變數。中央政令未必如憲法所認為的中央集權制那麼強。即使現時有所謂團派或太子黨等，也有人引申認為香港幾位特首候選人除何俊仁外都是隱含了中國共產黨內派系的鬥爭。其實香港亦如是，譬如有人認為梁振英有來自中國共產黨香港支部的支持，反觀唐英年有傳統商界、傳統上流菁英、政務官官僚和部分民主派的支持。其實我們還可以看到第二梯隊，來自西環的力量，從今次選舉的教訓可見，香港的商界必須培養一批對政治有興趣或者懂得政治的人，不能再單純倚靠阿爺的欽點和扶持，而是找出一個代理人。這要是什麼人呢？可能是商界出身的人，對政治有認識了解，肯放下身段。另外可來自學界或知識界，但對於香港的市場經濟有更大的體會而能夠制訂政策，另外傳統政務官或傳媒人士，他們需要就著現時最新學術狀況﹑政治科學的理論，甚至對於真實的民情有更多的體會。有了這批人後，對於香港的自主權會有所改善，即使這對北京來說是敏感詞。



自主權對稱論

　　最後部分最穩定的中央與地方關係是港大公法教授佳日思所提的自主權對稱論，指出在聯邦制和集權制之間的原則最重要是最高自主權能夠換取地方政權和中央之間的最和諧關係。這種關係最大自主權之餘，亦引申到地方代表能夠直接參與中央(聯邦)的政治活動。如果以美國的政制來說，每個州均能有兩位參議員代表州份參與聯邦事務。另外，眾議員也可透過人口比例有這樣的設計，令到中央和地方之間的權力達至你中有我，我中有你，從而產生歸屬感和依附感。現實來說全國及地方人大政協，以至全國/地方青聯的位置都有開放予香港人。但是，港人有否實質上運用權力呢？或者港人會否參與國家事務呢？其實，當我們討論中國人身份的時候，我們要令到香港人更加有國家意識，參加國家事務是最好的方法。當然有人認為現時的憲法憲法﹑背後的操作以至一國兩制不容許這個做法。實際上，香港人作為中華人民共和國公民的身份有憲政的義務，參與國家事務。



反觀這次特區政府的行政長官選舉在很多方面有這樣的傾向。如果我們仍然這種政治文化，這會相當擔憂。我認為若要撥亂反正，希望中央方面能夠考慮上述幾個論點。